行政的實(shí)踐
方法與程序
國家政策的重大決定在理論上依靠皇帝或皇太后權(quán)力的抉擇。但實(shí)際上如果沒有高級(jí)官員在召見時(shí)從口頭上提出的或以奏折形式提出的建議，決定就很難作出。丞相的權(quán)力部分地表現(xiàn)在他有機(jī)會(huì)仔細(xì)審閱郡遞送上來的報(bào)告，或者直接駁回，或提出來作進(jìn)一步考慮。到前漢末期，這種權(quán)力轉(zhuǎn)移到尚書令手里，他可以開啟上呈的報(bào)告的副本。命令以各種各樣的形式公布，從賜爵或授職的文書到詔書和律令。詔書的形式常常是把某一位官員的建議加以概括，附以皇帝常用的套話“準(zhǔn)”；指令包括在詔書中，以便通過丞相和御史大夫之手往下傳到直接負(fù)責(zé)執(zhí)行的官員。令和式以一系列順序數(shù)相區(qū)別，比如式甲、式乙。這些令和式大多具體規(guī)定了對(duì)觸犯格（規(guī)章）的人所處的懲罰。或者，它們規(guī)定正確的手續(xù)和程序：如郡一年一度上報(bào)的報(bào)表；對(duì)準(zhǔn)備擔(dān)任文官的人的考核；司法的執(zhí)行；或者審判案例的應(yīng)用。逐漸收集起來的命令，不管其形式是詔書、令或式，很可能分發(fā)給郡的官署作為參考。從現(xiàn)存的殘簡(jiǎn)或多或少地可以看出文件起草的形式和體裁。有的報(bào)告寫成單獨(dú)一份文件；其他的采用分類賬的形式，附以逐日記載的條目；有的報(bào)告還有一份副本。國家的文件有兩個(gè)正規(guī)的系列，沒有這兩套材料，政府的工作就難以開展，它們是歷法與人口和土地的登記。中國政府對(duì)制定歷法的興趣既有意識(shí)形態(tài)方面的原因，又有實(shí)際的原因；公元前104年到公元85年采取了重大的改變，王莽時(shí)期又重新做了一次較小的改動(dòng)。由于行政管理工作這一直接目標(biāo)，要求官員們使用同一套月日的計(jì)算法是必不可少的；否則因?yàn)樗麄儾恢滥膫€(gè)月是長月（30天），哪個(gè)月是短月（29天），或把閏月加在每?jī)赡昊蛎咳甑哪膫€(gè)時(shí)間，他們的工作程序就會(huì)混亂。比如，只有用同一的歷法才能精確地確定何時(shí)分發(fā)物資或支付官俸。各種形式的表格被用來抄錄各級(jí)政府的吏員費(fèi)勁地編制出的那一套統(tǒng)一的歷法；十二片或十三片木簡(jiǎn)上面的內(nèi)容包括月亮的形狀和指導(dǎo)校準(zhǔn)農(nóng)業(yè)節(jié)氣的說明。人口與土地的登記是由于稅收和征集人力服勞役的需要。最低一級(jí)政府每年編人口和土地的登記數(shù)并將報(bào)告上交其上級(jí)，最后由帝國的郡和國算出總數(shù)。正史中恰當(dāng)?shù)匾愿爬ǖ男问绞樟斯?年和公元140年的兩次統(tǒng)計(jì)數(shù)，它們提供了在每個(gè)郡登記的戶數(shù)和人數(shù)；遺憾的是土地?cái)?shù)字只給了總數(shù)，內(nèi)容是丈量的全部土地面積，有潛力的可耕地面積和實(shí)際上已耕種的土地。在地方一級(jí)官員統(tǒng)計(jì)過程中，這些數(shù)字很可能遠(yuǎn)為詳細(xì)，比如包括每戶成員的年齡、性別和身份，這樣才能確定何人應(yīng)納人頭稅和服勞役；還包括調(diào)查的土地的質(zhì)量，這樣才能確定土地稅的適當(dāng)稅率。統(tǒng)計(jì)的精確度直接取決于官員的忠誠和效率。有時(shí)以人口的增長來衡量郡的成績(jī)，這樣就會(huì)誘使官員們夸大這些數(shù)字；另一方面，那些想在稅收?qǐng)?bào)表上弄虛作假的官員寧愿低估土地面積和居民人數(shù)，以便把實(shí)收稅額中的一部分歸為己有。在邊遠(yuǎn)的郡，特別是地處山區(qū)、森林或沼澤地的郡，官員們根本不可能深入下去尋找所有的居民，居民中有些人很可能隱藏起來，以回避征役的官員和收稅人。同樣，如果未同化的部落民或匪盜侵?jǐn)_某郡，那里的行政官員就會(huì)撤退，或是不能正常進(jìn)行日常工作。公元140年以前不久北方曾發(fā)生過這樣的事，那一年北方諸郡實(shí)際登記的人口數(shù)字明顯低于公元2年相應(yīng)的數(shù)字。
由于以上種種原因，統(tǒng)計(jì)數(shù)字不可以作為完整的人口統(tǒng)計(jì)與土地調(diào)查而被接受，而只能作為上報(bào)的官員實(shí)際看到的人口數(shù)和土地?cái)?shù)；這些統(tǒng)計(jì)數(shù)字本身并不說明帝國不同地區(qū)人口密度的巨大的差別和農(nóng)業(yè)活動(dòng)的不同的集約化的程度。所提供的總數(shù)字見表13。
表13 登記的人口和土地
② 用以丈量土地的單位為頃（等于100畝），從公元前155年起頃相當(dāng)于11.39英畝（見斯旺：《古代中國的糧食和貨幣》，第364頁；吳承洛：《中國度量衡史》﹝上海，1937﹞，第61、114頁）。關(guān)于“澤”，見卜德：《〈孟子〉與其他著作中的“澤”的字匯學(xué)解釋》，載勒布朗克與博雷合編：《中國文明論文集》（普林斯頓，1981），第416—425頁。表13最后三項(xiàng)，已確定質(zhì)量或用途的土地的總數(shù)為143090062頃。后漢不同時(shí)期的土地面積數(shù)字可從其他資料中找到（畢漢斯：《漢代的中興》第4卷，第146頁以下）。
獎(jiǎng)懲與法律
秦、漢政府依據(jù)的是商鞅和韓非提出的準(zhǔn)則：立功者受獎(jiǎng)，違法者受罰。另外，漢代皇帝還不時(shí)饋贈(zèng)大量禮品，作為昭示皇帝施仁政和愛民的手段。因此詔令不時(shí)宣布向全國各地賞賜酒肉和金銀。遇到災(zāi)荒時(shí)政府下令減稅作為救濟(jì)的手段，并且頻繁發(fā)布大赦令，以致引起時(shí)人的批評(píng)，認(rèn)為這樣做有違初衷。朝廷通過下詔賜爵，通常是在諸如新帝登基、冊(cè)封皇后或立儲(chǔ)的重大時(shí)機(jī)，或者與自然災(zāi)害有關(guān)。在這種重大時(shí)機(jī)，或向全國，或向某地，或向某些有特定名稱的群體封賞一種爵號(hào)；由于向全部男性普遍分賞會(huì)引起反效果，幾乎可以確信，這種封賞只能由受益戶的一個(gè)男性成員得到。連續(xù)幾次受賜的人可在等級(jí)政治中升級(jí)，但不能超過第八等。較高的爵位（第九等以上）是個(gè)別封賞的，這種情況極少；它們一般只授給官僚階層成員作為他們特殊貢獻(xiàn)的酬報(bào)。由于設(shè)爵位是有意識(shí)地刺激人們?yōu)槌⒎?wù)，因此有時(shí)甚至有人按公布的標(biāo)準(zhǔn)贏得或買到爵位——如作戰(zhàn)英勇，向邊境運(yùn)送谷物，或直接用錢去買。
：爵位的等級(jí)，見本書第1章、第2章；魯惟一：《漢代貴族爵位的等級(jí)》。該制度及其社會(huì)效果的最詳細(xì)的論述，見西
：賜爵使家庭一個(gè)以上成員獲益的觀點(diǎn)，見西除侯以外，給較高爵位的賞賜還附有某種形式的土地占用權(quán)。在一定程度上也與有較低爵位有關(guān)的特權(quán)包括犯罪后從輕處罰和免除稅、役等；公元前123年作為緊急措施，專門設(shè)置了一系列的等級(jí)，受封者可以當(dāng)文官。為漢帝國做宣傳的人多次宣稱劉邦及其顧問的最初的成就之一是減輕了秦律刑法條款的嚴(yán)酷性與繁瑣性。遺憾的是沒有一部完整的秦律或漢律流傳下來；但是對(duì)當(dāng)時(shí)或接近當(dāng)時(shí)的著作引用的片斷進(jìn)行的研究表明，盡管劉邦把法律簡(jiǎn)化為三條原則，但其實(shí)踐仍多少是專斷的，而且可能很嚴(yán)厲。從理論上講，法律對(duì)全體人口有效；但事實(shí)上除了那些能行使爵位擁有者特殊權(quán)利的人外，社會(huì)上還有享有特權(quán)的集團(tuán)。這些人大部分是官員或皇族成員，他們的特權(quán)地位有利于突出國家的顯赫和文官的威望。在整個(gè)帝國，有官員們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的親信或鏟除潛在的對(duì)手而專橫行事的事例。
有各種各樣的罪行要受到法律的懲罰：違反道德的罪行包括忤逆和弒母、咒罵皇帝、公開謀反；暴力罪，如搶劫或使用邪惡的魔法；濫用權(quán)力罪，如官員非法進(jìn)入民宅或征召人力而無正當(dāng)理由；藐視國家權(quán)威罪，如偽造詔令或窩藏罪犯以逃避審判。也有屬于宗教性質(zhì)的罪行，如冒犯皇家宗廟或陵寢，或?qū)实鄄痪础?img alt="關(guān)于法律條文與法律程序的詳細(xì)論述，見本書第9章。" class="qqreader-footnote" src="
稅、役與對(duì)民眾的控制
國家收入的主要來源是土地稅和人頭稅，對(duì)此本書另有專章論述。除之享有特權(quán)的人，所有23歲至56歲的壯丁每年都必須為國家服役一個(gè)月，郡、縣和更低一級(jí)政府的官員管理著用這種方法組成的一伙人勞動(dòng)。這批人用雙手、牛車或船只運(yùn)送諸如谷物和麻布等大宗商品；他們修筑宮室和衙門；他們開礦或運(yùn)送國營工業(yè)生產(chǎn)的鹽和鐵；他們還修建道路、橋梁和水道。
征用的勞工開挖了一條意欲聯(lián)結(jié)長安和黃河的水渠，以代替水流滯緩的渭河（公元前129—前128年）；他們挖掘的別的溝渠是為了改進(jìn)灌溉系統(tǒng)，以使京畿地區(qū)更能自給。征用的人修整黃河的堤壩，如在公元前109年以前的幾年和公元前29年就進(jìn)行了這種工程。公元前109年的一次，皇帝親自過問這項(xiàng)工作，第二次由政府的水利專家領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行，是一次高效率的、成功的范例。官員們首先在受黃河決口的影響而遭災(zāi)的地方分發(fā)救濟(jì)物資，并集聚了500條船只疏散人口。當(dāng)時(shí)通過運(yùn)用熟練的技術(shù)把決口封住：他們拖來裝滿石塊的大容器，把它們下放到?jīng)Q口處。大約一世紀(jì)以后，王景調(diào)查了黃河的問題，并使用征用的勞力修建了一系列水閘來調(diào)節(jié)水流。一篇碑文告訴我們后漢在公元63年在中國西部（今四川）難以通行的地區(qū)使用勞工修了一條道路和一條人工棧道的情況。季節(jié)性的災(zāi)害如洪水、干旱和蝗蟲總是一貫周而復(fù)始地困擾著中國，這無疑使許多想逃避災(zāi)害的人自發(fā)地遷移。我們已經(jīng)論述過恰恰是因黃河的肆虐而產(chǎn)生的移民促使王莽倒臺(tái)的一些事件。對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)與控制
極而言之，秦朝和漢朝的政治家可以采取的態(tài)度有兩種：他們或是主張采取深思熟慮的措施以鼓勵(lì)物質(zhì)生產(chǎn)，并驅(qū)使民眾盡力使國家富強(qiáng)；或是把這種活動(dòng)看做是對(duì)人類活動(dòng)不正當(dāng)?shù)膰?yán)重干涉，因?yàn)樗麄兿嘈盘煲夂陀钪娴淖匀还?jié)律會(huì)使人世能符合人類利益而充分發(fā)展。但事實(shí)上這兩種觀點(diǎn)并不總是截然不可調(diào)和的。
從整體上講，武帝統(tǒng)治時(shí)期及以后時(shí)斷時(shí)續(xù)地采取的積極政策均來自他的政治家的現(xiàn)實(shí)主義；而在王朝及行政軟弱時(shí)，自由貿(mào)易的方針就居統(tǒng)治地位。王莽試圖推行有秩序的原則，這在全國普遍的施政不力和社會(huì)不安定的狀態(tài)下是很難成功的；在漢代最后50年，政府顯然不能履行自己的職責(zé)，或?yàn)樯鐣?huì)提供安定與繁榮，這便促使當(dāng)時(shí)的某些作者希望恢復(fù)“法家”的原則作為挽救國家免于毀滅的手段。持這兩種觀點(diǎn)的政治家有相同的基本觀點(diǎn)，即把農(nóng)業(yè)當(dāng)作中國最基本的生存手段，農(nóng)業(yè)應(yīng)該得到比商業(yè)、工業(yè)優(yōu)先的地位。但是在實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)方面，他們的意見則不同。現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為土地由私人企業(yè)開發(fā)最好，應(yīng)該鼓勵(lì)土地所有者通過開墾荒地，得到財(cái)富的新來源。這樣做，國家的稅收就會(huì)相應(yīng)地增加，沒有必要限制個(gè)人占地面積的大小；人口及人頭稅的收入也會(huì)相應(yīng)地增長。
現(xiàn)實(shí)主義者還主張，鐵器和鹽的生產(chǎn)、制造和分配不應(yīng)該成為個(gè)人財(cái)富的來源，為了國家利益，這些事業(yè)應(yīng)該由國家直接管理；這樣，它們的任何利潤立刻就能充實(shí)國庫。現(xiàn)實(shí)主義者看到了組織、調(diào)節(jié)和控制商品交換的必要性，因此他們鑄造完全標(biāo)準(zhǔn)化的錢幣（公元前112年），試圖推行穩(wěn)定價(jià)格和運(yùn)輸以及由官方調(diào)節(jié)市場(chǎng)的措施。最后，現(xiàn)實(shí)主義者還注意到因儲(chǔ)藏大量谷物、布匹等易損壞的貨物而造成的浪費(fèi)，甚至認(rèn)識(shí)到中亞諸社會(huì)的進(jìn)出口貿(mào)易的價(jià)值。對(duì)武帝時(shí)期這幾方面政策的保守的批評(píng)家留戀過去限制土地占有以減少日益加劇的貧富懸殊現(xiàn)象的理想體制，因?yàn)樗麄兿Ｍ_保使社會(huì)所有成員都能取得生存的基本手段，即從土地上生產(chǎn)食品。但他們寧愿把礦藏交給私人自由開采，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為政府自己不應(yīng)從事制造業(yè)，也不應(yīng)通過指導(dǎo)民眾從事這些末業(yè)而對(duì)他們施加壓力。他們也不喜歡商人積累起大量私人財(cái)產(chǎn)，并提出歧視他們的措施以防止他們崛起。另外，保守派還不同意現(xiàn)實(shí)主義者關(guān)于與非漢族民族做買賣的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為用中國的資源，即農(nóng)民的勞動(dòng)果實(shí)，去換取諸如玉石、毛織品或馬匹等外國奢侈品是錯(cuò)誤的，因?yàn)槟切┥莩奁凡]有給大多數(shù)人物質(zhì)生活的改善帶來什么好處。
上述問題和其他許多問題在公元前81年那場(chǎng)著名的辯論中討論過。胡志宏 譯